Het kostenverhaal binnen gebiedseconomie

Al een geruime tijd is het kostenverhaal een begrip in de wereld van gebiedsontwikkeling. Het kostenverhaal is vaak een lastig begrip, zowel om uit te leggen als om te begrijpen. Onder het kostenverhaal zouden we kunnen verstaan het verrekenen van (grond)kosten binnen een ruimtelijk plan. Deze kosten worden door de overheid – of namens de overheid – gemaakt. De kosten worden dan verhaald op andere partijen zoals bedrijven, projectontwikkelaars, bouwende ontwikkelaars of woningcorporaties. Uiteraard kunt u als persoon ook een partij zijn waar de overheid haar kosten op verhaald. Neem als voorbeeld een te realiseren nieuwe woning. Met een woning alleen ben je er niet. De woning moet gebouwd mogen worden (bestemming en vergunning), bereikbaar zijn (zowel te voet als met de auto), functioneel zijn (wifi, tv, riolering) en het welzijn van de bewoner waarborgen (groen, waterafvoer, etc.). Voor het realiseren van deze nieuwe woning moet de overheid dus kosten maken. En deze kosten moet de overheid verhalen op (uiteindelijk) degene die de vergunning verleend krijgt om de woning te realiseren.

Het kostenverhaal en de Grondexploitatiewet

In veel situaties sluit de overheid met de grondeigenaren of partijen een overeenkomst om deze kosten te verhalen. In sommige gevallen lukt dit echter niet. Voor dit soort lastige situaties is sinds 1 juli 2008 een wettelijk vangnet van het kostenverhaal ontstaan in de Grondexploitatiewet (Afdeling 6.4 Wet ruimtelijke ordening). Volgens dit deel van de Wet ruimtelijke ordening is de gemeenteraad verplicht een exploitatieplan vast te stellen wanneer er geen overeenkomst voor het kostenverhaal is gesloten. In dit exploitatieplan staat dan welke kosten verhaald moeten worden op de andere partij, hoe hoog deze kosten zijn en wat de te betalen exploitatiebijdrage is.

Kostenverhaal: het verleden

De Grondexploitatiewet is al geruime tijd in werking. De uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volg ik op de voet. Waar in de eerste jaren rond de 40 uitspraken per jaar over een exploitatieplan of kostenverhaal door de Raad van State werden gegeven, schaalde dit daarna af naar ongeveer 20 per jaar. In 2021 stonden er 11 uitspraken op mijn teller. Drie tot vier van deze uitspraken in 2021 hebben geleid tot nieuwe en aangescherpte jurisprudentie voor de dagelijkse praktijk van een exploitatieplan. Een verbetering in 2021 voor het gemeentelijk kostenverhaal bij gebiedsontwikkelingen via deze publiekrechtelijke weg? Ja, zeker! Ik durf dan ook te concluderen dat het juridisch huis van het kostenverhaal via het exploitatieplan zo goed als af is.

Kostenverhaal: het heden

Wat kan, mag én hoort in een exploitatieplan is inmiddels aardig bekend. Taxatie van de inbrengwaarde, onderbouwingen van de kosten voor het bouw- en woonrijp maken van een plangebied en het opstellen van een plankostenscan bijvoorbeeld. Van deze onderdelen van een exploitatieplan is genoegzaam bekend hoe je ze in een exploitatieplan moet opnemen. Naar mijn verwachting zal het aantal uitspraken dat uitgebracht gaat worden door de Raad van State én de nieuwe jurisprudentie voor het kostenverhaal via het exploitatieplan gelijk zijn aan vorig jaar. Wel is de kans aanwezig dat de Omgevingswet per 1 juli 2022 in werking treedt. En dat gaat, denk ik, zorgen voor een stortvloed aan exploitatieplannen die nog snel ingediend worden vóór het in werking treden van de Omgevingswet. Deze vallen dan nog onder het regime van de huidige en welbekende Wet ruimtelijke ordening.

Kostenverhaal: de toekomst, deel 1

De komst van de Omgevingswet zal verandering teweegbrengen en voor veel nieuwe situaties in de gebiedsontwikkeling zorgen, niet alleen op het item kostenverhaal. Met het ontstaan van veel uitspraken door de Raad van State is het een logisch gevolg dat er een geheel nieuw juridisch huis voor het kostenverhaal gaat komen.

Uit mijn ervaring weet ik ook dat het niet altijd even eenvoudig is om je als gemeente voor te bereiden op het (nieuwe) kostenverhaal. Een redelijke afweging voor het kostenverhaal hangt altijd af van meerdere factoren. Neem bijvoorbeeld politieke overtuigingen, maatschappelijke items of de oververhitte woningmarkt. De prioriteit bij gebiedsontwikkelingen ligt volgens mij niet bij het 100% verankeren van het kostenverhaal maar juist bij het realiseren van nieuwe woon- en werkgebieden. In de praktijk hoor ik vaak geluiden over de oneindige mogelijkheden onder de Omgevingswet voor het kostenverhaal door de overheid op andere partijen. Naar mijn mening zal dit niet zo’n vaart gaan lopen, omdat de prioriteit lang niet altijd bij het kostenverhaal ligt en omdat een sluitende onderbouwing van het niet-reguliere kostenverhaal nog niet zo eenvoudig is.

Kostenverhaal: de toekomst, deel 2

Waar ik ook mijn vraagtekens bij zet is de uitwerking en uitbreiding van de huidige verhaalbare ‘kostensoorten’ onder de Omgevingswet. De huidige verhaalbare ‘kostensoort’ bovenplanse kosten (artikel 6.13 lid 7 Wro) – niet te verwarren met bovenwijkse kosten (artikel 6.13 lid 6 Wro) – wordt in de praktijk weinig tot niet gebruikt. Deze kostensoort wordt in mijn ogen onder de Omgevingswet uitgebreid en uitgewerkt onder de naam ‘publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage’. Voor het verhalen van deze bijdrage moet er een functionele samenhang bestaan tussen de kosten en de bouwactiviteit. Met de komst van deze voorwaarde én het feit dat de ‘oude’ mogelijkheid al amper gebruikt werd, heb ik het idee dat deze ‘nieuwe’ mogelijkheid in werkelijkheid de praktijk van het kostenverhaal niet groots verandert.

Kostenverhaal: de toekomst, deel 3

Wat wel zou kunnen gebeuren, is het veranderen van het kostenverhaal via overeenkomsten. In de turbulente markt van gebiedsontwikkelingen lijkt namelijk voldoende financiële ruimte te zijn om kosten te verhalen en voor andere partijen om deze kosten te betalen. Toch zijn er meer financiële beren op de weg om gebiedsontwikkelingen daadwerkelijk gerealiseerd te krijgen: stikstof, klimaat, participatie, ruimte, grondeigendom, betaalbaarheid, et cetera. Naar mijn verwachting zullen deze maatschappelijke belangen prioriteit krijgen boven het kostenverhaal en zal het kostenverhaal alleen tot wettelijk vereist niveau worden ingezet.

Blijven bij wat bekend is

Vanuit mijn reflectie op het verleden, het heden en de toekomst zie ik dat het kostenverhaal gaat zorgen voor veranderingen in gebiedsontwikkelingen. Dat komt voornamelijk doordat we onbekend zijn met de komende vernieuwingen voor het kostenverhaal onder de Omgevingswet. Dat merk ik zowel bij mijzelf als bij mijn con-collega’s. Ik voorspel dan ook dat we graag blijven bij wat bekend is en wat niet verandert: met name afspraken maken met elkaar en weinig kostenverhaal via de wettelijke, publiekrechtelijke weg. Want zeg nou zelf; hoe bekend en bemind is het kostenverhaal via een exploitatieplan bij u na bijna 14 jaar? Precies!

Wilt u graag het (nieuwe) kostenverhaal ontdekken? Met ruim 20 jaar ervaring als gebiedseconoom en met kostenverhaal in gebiedsontwikkelingen deel ik graag mijn kennis met u. Neem contact op met mij via rbouten@gloudemans.nl, ik spreek u graag!