bekijk uitspraak

De Afdeling oordeelt als volgt. Niet in geschil is dat het wijzigingsbesluit een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wnb is. Een verzoek om tegemoetkoming in schade die het gestelde gevolg is van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, van de Wnb, komt in het stelsel van de Wnb eerst voor toewijzing in aanmerking, nadat een besluit is genomen op een aanvraag van een vergunning die als gevolg van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied, in samenhang met het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, vereist is voor realisering van een bepaald project en dit besluit vervolgens onherroepelijk is geworden en ook aan de overige vereisten voor toewijzing daarvan is voldaan. In gevallen waarin het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, niet van toepassing is op grond van een besluit als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb, waaronder een besluit tot vaststelling van een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 van de Wnb, komt zo’n verzoek eerst voor toewijzing in aanmerking nadat voor het betreffende gebied een besluit als bedoeld in artikel 2.9 van de Wnb is vastgesteld en vervolgens onherroepelijk is geworden. In artikel 6.3 van de Wnb is dan ook een schaderegeling opgenomen, waarbij de mogelijkheid om schadevergoeding te vragen op grond van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van die wet uitdrukkelijk is uitgesloten. Artikel 6.3 van de Wnb is duidelijk en biedt geen grondslag voor tegemoetkoming in schade zoals verzocht.

Gelet hierop heeft de rechtbank in de Wnb terecht geen grondslag gezien voor toekenning van de door North Sea Port verzochte schade ten gevolge van het aanwijzingsbesluit, waarbij de rechtbank in zoverre terecht steun heeft gevonden in de uitspraken van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582 en van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1698, die zien op afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft derhalve in zoverre terecht geoordeeld dat de keuze van de wetgever om uitsluitend schade te vergoeden eerst nadat de nadere besluiten, als in de vorige alinea vermeld, zijn genomen, in de weg staat aan nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel.

De Afdeling is van oordeel dat North Sea Port een beroep toekomt op hetgeen bepaald is in artikel 1 van het EP bij het EVRM, de verplichting van de Staat om eigendomsrechten te respecteren. Uit de jurisprudentie van het EHRM kunnen vier criteria worden afgeleid, die relevant zijn om te beoordelen of een bedrijf als overheidsorganisatie moet worden aangemerkt:

a. de juridische status van de rechtspersoon (privaat- of publiekrechtelijk) en, waar noodzakelijk, de rechten die daaraan verbonden zijn;
b. het karakter van zijn activiteiten (publieke taak of een commerciële doelstelling);
c. de context waarin deze activiteiten worden uitgevoerd (wel of geen monopolie, al dan niet een strikt gereguleerde sector);
d. de mate van institutionele en operationele onafhankelijkheid ten aanzien van de overheden (de mate van afstand tot de overheid, de reikwijdte van het toezicht en de controle door de overheid).

Uit de door North Sea Port overgelegde stukken blijkt dat zij een rechtspersoon naar civiel recht is, met een eigen verantwoordelijkheid en eigen bevoegdheden en met belangen die niet geheel samenvallen met die van haar aandeelhouders. Zij ontplooit activiteiten in een op concurrentie gerichte omgeving en beschikt als naamloze vennootschap over institutionele en operationele onafhankelijkheid tegenover haar aandeelhouders. Niet gebleken is verder dat de aandeelhouders als overheden effectieve controle uitoefenen op de dagelijkse werking van de onderneming. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat North Sea Port is aan te merken als een niet-gouvernementele organisatie in de zin van artikel 34 van het EVRM. De Afdeling heeft bij dit oordeel meegewogen dat binnen het verband van North Sea Port ook publiekrechtelijke (havenmeesters)bevoegdheden worden uitgeoefend en dat dit haar in zoverre onderscheidt van een bedrijf als Eneco. De Afdeling ziet daarin echter gelet op het voorgaande onvoldoende grond voor het oordeel dat North Sea Port een overheidsorganisatie is die geen beroep op art 1 van het EP bij het EVRM toekomt. Daarbij neemt zij ook nog in aanmerking dat North Sea Port daarnaast naar voren heeft gebracht dat het verzoek om schadevergoeding betrekking heeft op de commerciële activiteiten die zij niet langer kan verrichten en dat dit verzoek los staat van haar publieke taken. De minister heeft dit niet betwist.

De minister is bij de belsuitvorming niet ingegaan op het beroep op artikel 1 van het EP. De minister had moeten ingaan op het betoog van North Sea Port, dat op haar een individuele buitensporige last rust en op haar standpunt, dat de schade in dit geval rechtstreeks voortvloeit uit het wijzigingsbesluit en dat het aanvragen van een vergunning bij voorbaat kansloos is, in verband waarmee er geen belangstellende bedrijven meer zouden zijn en het wijzigingsbesluit dus met zich zou brengen dat van haar, ook vanwege de kosten van een vergunningaanvraag, redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat zij daartoe overgaat. De enkele niet nader toegelichte stellingen van de minister dat het aanwijzingsbesluit niet betekent dat geen enkele ontwikkeling meer mogelijk is en dat schade eerst intreedt na een concreet besluit, zoals een vergunning of een beheerplan, is in dit geval een onvoldoende concrete weerlegging. De omstandigheid dat de Wnb voorziet in de mogelijkheid van tegemoetkoming in schade die het gestelde gevolg is van een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, van de Wnb, zal in het algemeen kunnen bijdragen aan het oordeel dat een “fair balance” in vorenbedoelde zin kan worden aangenomen. Dit betekent echter niet dat de minister in dit bijzondere geval het betoog van North Sea Port mocht afdoen met de hiervoor vermelde motivering, zonder in te gaan op het betoog van North Sea Port waarom in dit geval niet van haar gevergd kan worden dat zij een vergunning als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb aanvraagt, dan wel de beslissing op deze eventuele aanvraag afwacht voordat zij een verzoek om tegemoetkoming in schade kan indienen. De Afdeling neemt daarbij ook in aanmerking dat niet zonder meer valt in te zien dat, zoals de minister stelt, schade als gevolg van een aanwijzingsbesluit eerst zou intreden na een concreet besluit omtrent bijvoorbeeld vergunningverlening, of na vaststelling van een beheersplan. Dat schade als gevolg van een aanwijzingsbesluit mogelijk beperkt kan worden door een op aanvraag genomen besluit tot vergunningverlening, betekent niet zonder meer dat schade als gevolg van het aanwijzingsbesluit eerst intreedt na het besluit tot vergunningverlening. Daarbij neemt de Afdeling bovendien in aanmerking dat de minister geen aandacht heeft besteed aan het bijzondere, in artikel 2.8 van de Wnb neergelegde beoordelingskader voor aanvragen om vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, en de consequenties daarvan in dit bijzondere geval voor de ontwikkelingsmogelijkheden van het aangewezen gebied, gegeven de concrete inhoud van het aanwijzingsbesluit. Het besluit op bezwaar is daarom onvoldoende gemotiveerd.

De Afdeling oordeelt dat de Minister van LNV een nieuw besluit moet nemen over het schadevergoedingsverzoek van North Sea Port.